3 月 16 日，国务院金融委召开专题会议，强调“积极出台对市场有利的政策，慎重出台收缩型政策。对资本市场产生重大影响的政策应事先与金融管理部门协调，保持政策预期的稳定性和一致性”。随即，央行、银保监会、证监会、外汇局、财政部等五部委迅速表态，释放强烈维稳信号。其中，一行两会、外汇局有关房地产行业的表态基本与之前保持一致，最具新意、最为重磅的表态来自财政部—今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件。
这其中有三层含义：第一，2022 年暂不扩大房地产税试点范围，意味着除上海、重庆两个自 2011 年就开始征收房地产税的城市以外，其他城市今年内不会开征房地产税。第二，房地产税试点城市范围已大致确定，城市层面前期准备工作也在有序推进中，今年试点暂缓或许并非因为存在制度障碍，而是出于稳地产、稳增长的考量。除了财政部的发言外，还有两份材料能够佐证我们的观点，其一，2021 年 12 月 27 日，全国财政工作会议将做好房地产税试 点准备工作作为 2021 年财政部重要工作成果，表明房地产税在财政领域的推进障碍已经基本得以扫 除；其二，2022 年 1 月 28 日厦门统计局发布的《2021 年厦门市房地产开发投资运行分析》一文中 提到，做好“房地产税”试点落地厦门的前期准备工作，以防止全市房地产市场出现大的波动。第三，今年暂缓试点不等同于无限延期或不再开征，房地产税落地终究只是时间问题。
我们梳理了房地产税改革的背景，历程，现状，以及目前存在的难题。并对试点改革做出了预测，有助于读者朋友了解房地产税的来龙去脉，为什么房地产税的落地终究只是时间问题。
房地产税改革背景
（一）土地财政依赖出让收入不可持续，试点改革有望补充地方政府收入。随着国内经济发展，我国土地财政依赖度明显上升。过去，地方政府依靠土地进行融资支持基础建设，带动土地价格上涨，地方政府又以更大的规模出让土地，逐渐形成的以土地—融资—基建的发展模式，我国财政对土地出让金的依赖度明显上升。2020 年土地出让金占公共财政收入和政府性基金比重已达 30%，土地出让金占政府性基金比例比重更是高达 87.9%，卖地收入为财政收入的重要来源。
在主要大中城市里，有13城土地财政依赖度超过100%，其中杭州、佛山两地超过140%，位居全国前三。武汉、南京、广州、西安、贵阳、南宁、常州、珠海、温州、昆明、长春等地超过100%，这其中不乏弱二线乃至三四线城市。
国家政策定调“房住不炒”，土地收入增速放缓使得地方财政收入减少。今年以来，为了应对疫情期间宽松的货币政策导致的房价上涨过快，房地产调控政策趋严，集中供地和房企“三道红线”调控政策发力，房地产市场降温明显。2021年9 月商品房销售面积和销售额同比分别为-13.2%和-15.8%，房企销售承压，叠加拿地意愿下降，地方土地拍卖市场频频遇冷，卖地收入增速下行拖累财政收入。中国 100 个大中城市的土地流拍率从 21年4 月的8.9%大幅上升至 9 月的 32%，土地溢价率从 4 月的 23.7%回落至 9 月的 3.9%。展望未来，房住不炒仍是主线，卖地收入难以维持过去的增速，地方财政收入压力加大。
房地产税是下一阶段经济发展的补充品。在美国，地方的主体税是房地产税、消费税和个人所得税。当前中国房地产周期下行，当前我国地方收入压力大，亟需为地方财政补充新的收入来源，而房地产税试点可完善地方主体税，增加地方稳定的税收来源，也对地方政府减少土地财政的依赖具有积极作用。
（二）房产税改革利于调节税务结构，改进基尼系数促进共同富裕。党的十九大报告提出了分阶段促进共同富裕的战略目标：到“十四五”末，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，居民收入和实际消费水平差距逐步缩小，2035年人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐和 2050 年全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活。2020 年中国居民收入基尼系数为 0.468，有拉大的趋势。而当前世界上收入差距的基尼系数超过 0.5 的国家并不很多。2015 年以来，房价快速上涨，拥有房产与无房者之间，拥有财产差距快速扩大，基尼系数随之扩大。开征房地产税对于促进共同富裕的意义深远。
（三）引导住房合理消费抑制投机行为，节约土地资源利用。房地产税的落地有助于抑制商品房市场的投机行为，从 2011 年重庆和上海房产税试点看，我国的房产税会给予人均一定的免税额度，可以保护刚需，打击投机炒房现象。另外，在国内目前的房地产税体制下，大部分的税款在房产交易环节，而缺乏持有房产所该缴纳的房产税，仅重庆、上海针对小基数的房产税，房产的囤积成本低，不利于房产市场的流动性。房产税的征收是基于存量的房产，提高了持有房产的成本，在税负的压力下，持有多套房产的居民将房产出售给刚需客，有利于土地资源的合理利用。
改革历程
由于房地产税涉及内容复杂，需要协调各方利益，改革阻力较大，因此我国的房地产税改革是一段漫长的过程
2003 年 10 月，十六届三中全会通过《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消相关收费”，随后，我国在北京、辽宁、江苏、深圳、宁夏和重庆六 个省市开展进行了物业税模拟评税试点，聚焦税基评估研究。
2007 年全国人大五次会议审议的财政预算报告中首次明确提出将“研究开征物业税的实施方案”。为了进一步深化第一批物业税模拟评税试点的结果，物业税模拟评税试点的范围在 2007 年从 6 个省市扩大到 10 个省市，新增福建、安徽、河南和天津 4 个省市。
2010 年国务院常务会议审议并通过《关于 2010 年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要“深化财税体制改革，逐步推进房产税改革”，至此，权威政策文件不再使用“物业税”，转而使用“房产税”这一定义更为明确的说法。
2011 年 1 月，国务院第 136 次常务会议同意在部分城市进行个人住房征收房产税改革试点，随后，上海、重庆分别制定了房产税征收暂行办法，决定自 2011 年 1 月 28 日起对区域内部分个人住房征收房产税。尽管两地按照各自的实际情况，制定了差异化的征收办法，在房产税的征收对象、征收范围、税率以及税收减免优惠等方面有所不同，但两地的试点方案以及实际征收的经验，不仅为房地产税的立法提供了基础，也为房产税的进一步扩大试点提供了参考
2013 年 11 月，十八届三中全会《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出要“加快房地产税立法并适时推进改革”，当时的思路是首先要加快完成立法程序，不必加快扩大试点，但从实际情况来看，房地产税立法工作始终难以落地。此后，在中共中央、全国人大、国务院的会议及文件中多次提出要“推进房地产税立法”，官方表态从“加快推进”、“稳妥推进”、“稳步推进”再到“稳妥推进”，尽管在推进速度上有所改变，但推进房地产税改革的态度始终不变。
2021 年 10 月，习近平总书记在《求是》杂志上发表重要文章《扎实推动共同富裕》，指出“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”，结合此前财政部四部门召开房地产税改革试点工作座谈会来看，房地产税立法和扩大试点工作被放在了同等位置，立法和试点工作或将双轨并行，试点先行，立法跟上，通过扩大试点范围进一步丰富房地产税的本土经验，用试点效果去支持立法过程中的各种观点。而10 月 23 日全国人大《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》中明确提出“条件成熟时，及时制定法律”，进一步说明立法和试点工作会综合考虑，节奏上会相互呼应，只要试点能够总结出一些具有说服力的经验就可以及时推动立法工作的开展。
我国房产税试点现状
从 2011 年 1 月 28 日开始，上海和重庆两地均结合自身实际情况开展了房产税改革试点。两地的房产税试点均具有起征点高、税基较窄、免征面积大的特点，都是通过柔性切入的方式实施的相当温和的渐进式改革方案。
上海和重庆在 2011 年初对居民住宅开征房产税后，新建商品房销售价格指数都有轻微的下降，但在 2012 年以后又呈现上升态势，且涨幅较大。这在一定程度上说明，在房产税开征后的短期内，可能能够对房价起到一定的调控作用，但长期来看对房价的调控作用有限。2013 年以后两地房价的上涨也说明，房价的决定因素始终是供求关系，仅仅要依靠房产税对房价进行抑制较为困难。
上海和重庆两地房产税占地方财政收入的比重都相对较低，其中上海房产税占地方财政收入的比重一直以来都在 2%~3.5%之间波动，重庆房产税的比重则相对稍高，且有逐步增加的趋势，但仍不足 5%。从两地的试点效果来看，由于两地的试点方案均采用了较低的税率，征收范围相对较小，税基较窄，房产税占比较低也在情理之中。因此，要想增强房产税对地方财政收入的支持作用，或许需要考虑将存量住宅纳入房产税的征收范围。
试点推广改革需解决的难题
房地产税改革势在必行，但由于房地产税改革涉及范围广、内容复杂，尽管国际上有许多有益经验值得借鉴，但考虑到我国自身国情的特点，要推进房地产税改革扩大试点仍存在一些问题有待解决。
（一）房地产税税基评估问题。从国际经验来看，房地产税的税基多为评估价值乘以计税价值比例。由于每一宗房地产都具有不同的区位条件，具有独特性和不可替代性，因此，从理论上讲，每一宗房地产的价值都是不同的。由于房地产价值受周边环境和区域房地产市场的影响十分明显，所以房地产的价值会随时间的变化而增减，使用评估价值有助于体现房产价值的动态变化，能够有助于体现税收公平。
目前，对一手住宅评估的价格有多种口径，主要包括网签合同价、银行评估价和涉税评估价。以上海的涉税评估价为例，涉税评估价主要是由房产交易中心自动评估，也叫交易中心核验价，所缴纳的税费都是以该核验价格为准。通常涉税评估价为网签合同价的 5 折左右。同时在 2020 年部分城市房价涨幅过大之后，当地也推出了二手房指导价进行市场调控。目前实行二手住房参考价制度的城市主要包括深圳、东莞、宁波、成都、三亚、西安、绍兴、无锡、合肥和广州。二手房参考价通常为当地住建局在二手住房网签交易价格基础上，综合考虑税务部门、金融部门的评估价格、周边新建商品住房网签价格等因素评估得出，一般为网签合同价的 6 折左右。涉税评估价、二手房参考价的形成机制逐步完善，未来有望成为房地产税的计税基础。
（二）房地产税征收对象的选择。房地产税到底对增量房征收还是存量房征收是十分具有争议的一个问题，如果仅对增量房征收而将存量房排除在外则会产生税收调节收入不公平的问题。房地产具有强大的保值增值性，早期购买房产的人能够获得更长时间的资产增值，往往比同期不能购买的群体更加富有，因此，对于投资性住房的拥有者来说，存量房的持有者会比增量房的持有者更加富有，因此，若仅对增量房征税使得一部分比普通人群收入高的群体需要交税，但更加富有的群体却不用交税，显然会影响房地产税收入调节功能的实现，也与共同富裕的目标不相符。如果将存量房纳入征收范围，一方面有助于扩大税基，促进税收公平，另一方面有助于增加二手房市场的供给，盘活存量，促进房地产市场资源的合理配置，但若将存量房作为征收对象则会影响更多数人的利益，可能会加大改革的阻力。
（三）房地产税征收中的住房权属问题。我国的住房权属关系复杂，多种产权并存，存在一些不完全产权的房屋，以及不具有法律地位的小产权房。这类住房计税价值评估难度较大，税率测算和指定权限尚未明确，若将其按照同一地段的完全产权住房的评估价值征税，则不完全产权住房的使用人可能会认为税收不公，因为不完全产权房的评估价值应该更低，使用人认为应当享受减税政策；但如果由于产权不同而享受不同的减税政策，反而可能会导致人们更多选择特殊产权房屋来进行避税，违背了税收公平的原则。若专门为这类特殊房屋进行价值评估，则会提高评估成本，增加征管工作的开展难度。
试点改革预测
最大的变化或是将存量房产纳入房地产税征收范围。上海和重庆试点改革温和，税基较窄，效果有限。10 月 23 日人大关于房地产税改革试点工作的决定中指出：“试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅”，从国际经验和过去国内经验出发，本次试点或将“存量”房地产纳入征收范围，扩大税基。
低税率或延续，免征面积因地制宜。海外房产税率普遍较低，此次试点或延续沪渝试点的低税率，税率范围在 0.4%-1.2%。海外房地产税大多实行累进税率，同时税率设计相对比较灵活，房地产税税率主要由地方政府自行确定，为了更好地调节收入分配，国内或采用类似重庆试点的累计制税率。就免征面积而言，不同城市的人均居住面积不同，或因地适应制定人均免征面积。
计税依据有望从交易价格转向评估价格。国外房地产税征收一般以市场价值为基础，以定期更新的房地产评估核定价值为计税依据。我国虽然存在一定技术上的困难，不过今年以来，深圳、西安、成都均出台了二手房参考价格机制，具备以“评估价格”征收的基础。
试点城市可能性分析
若未来在全国范围内实施房地产税，那么试点范围或将扩大，使房地产税改革试点更具有代表性且对未来房地产税的全国推行指导性更强，有可能将试点由目前的 2 个城市增加至 10 个。
试点城市大概率为房价上涨较快的一线、新一线、省会城市。三四线城市人口流出严重，房企打价格战低价销售，政府出台“限跌令”稳定房地产市场。试点如果设置在三四线城市可能会有房价崩盘风险，不符合“稳妥推进房地产税立法和改革”的目标，而一线城市住房需求旺盛，征收房地产税带来的新增房产供应（抛售）能够被刚性需求消化，对房价的影响低。目前四大一线城市的总体常住人口“余额”仅为 411.59 万人，不少新一线城市、省会城市还有较大的人口增长空间，因此此次试点除了一线城市外，也有大概率会选择一些新一线城市和省会城市。
在房地产降温的背景下，为了稳妥推进房地产税立法和改革，试点城市的选择或具备以下特点：一是房价上涨较快，房价收入比偏高；二是人口净流入大；三是房产空置率低。按照 2019 年的房价收入比和人口净流入进行打分排名，上海、深圳、东莞、杭州、天津、厦门、宁波、苏州或成为本次房产税改革试点城市。
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